Εισήγηση για την Αναθεώρηση του Συντάγματος στον Οικονομικό Τομέα
Αν ήθελε κανείς να χαρακτηρίσει τη νέα κατάσταση που διαμορφώνεται στην Ευρώπη σχετικά με τη δημοσιονομική διαχείριση, μια λέξη υπάρχει. Πειθαρχία. Περισσότερη πειθαρχία. Αυτή εκφράζεται με την αποδοχή της γερμανικής πρότασης για την εισαγωγή διαδικασιών, ικανών να αποτρέπουν τη δημιουργία νέων ελλειμμάτων, αλλά και να συμβάλλουν στη μείωση των συσσωρευμένων χρεών. Η διαπίστωση, ότι στο αποκορύφωμα της κρίσης 24 από τις 27 χώρες εντάχθηκαν στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ήταν ικανή για να οδηγήσει τις κυβερνήσεις στην αποδοχή αυστηρότερων κανόνων δημοσιονομικής διαχείρισης.
Έτσι, υπό την πίεση των γεγονότων, σε μια στιγμή όπου είχε αρχίσει να αμφισβητείται ακόμη και η ίδια η ύπαρξη του Ευρώ, γεννήθηκε το Δημοσιονομικό Σύμφωνο. Βασική συνιστώσα του Συμφώνου είναι το «φρένο χρέους», μια ρήτρα η οποία είχε ήδη υιοθετηθεί από το γερμανικό κοινοβούλιο και έχει περάσει στο σύνταγμα της χώρας από το 2009. Κατά τους εμπνευστές της η νέα εφαρμογή έχει σχεδιασθεί ώστε να ενισχύσει περαιτέρω τις ρυθμίσεις, που προβλέπονται για το θέμα, στη Συνθήκη του Μάαστριχτ, αλλά και στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης και οι οποίες κρίθηκε ότι δεν ήταν επαρκείς.
Στη Σύνοδο Κορυφής της 8 και 9 Δεκεμβρίου του 2011, αποφασίσθηκε η θέσπιση μιας σειράς «κανόνων για έναν ισοσκελισμένο προϋπολογισμό σε κάθε κράτος - μέλος της Ευρωζώνης, οι οποίοι θα μεταφέρουν τις απαιτήσεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης στην εθνική νομοθεσία, σε επίπεδο συντάγματος ή σε άλλο ισότιμο νομοθετικό επίπεδο». Στις 3 Μαρτίου 2012 υπεγράφη το σύμφωνο από όλες τις χώρες, εκτός της Μεγάλης Βρετανίας και της Τσεχίας, το οποίο τέθηκε σε εφαρμογή την 1.1.2013. Η απόφαση άφησε ανοιχτό το θέμα της υποχρεωτικής εισαγωγής του θεσμού στα εθνικά συντάγματα, κάτι που έδωσε τη δυνατότητα στις επιμέρους χώρες να κάνουν τις δικές τους επιλογές. Η Ελλάδα επέλεξε να ενσωματώσει τη σχετική οδηγία 2011/85/ΕΕ στο Νόμο 4270 της 28 Ιουνίου 2014, αποφεύγοντας προς το παρόν να δεσμευθεί για συνταγματική κατοχύρωση, με το αιτιολογικό ότι για τη χώρα μας το ευρωπαϊκό δίκαιο υπερισχύει του ελληνικού συντάγματος. Έτσι, καλύπτεται η τυπική υποχρέωση μιας έστω οιονεί συνταγματικής πρόβλεψης, ενώ το ερώτημα για τη σκοπιμότητα κατοχύρωσης μιας τέτοιας ενέργειας από πλευράς ουσίας παραμένει. Σ’αυτό το ερώτημα θα γίνει προσπάθεια να δοθούν απαντήσεις με μοναδικό κριτήριο τη συμβολή ή μη του φρένου χρέους στην επίλυση του προβλήματος της υπερχρέωσης καθώς και στην αναπτυξιακή διαδικασία, που αποτελεί το βασικό στόχο της οικονομικής πολιτικής, αποτέλεσμα της οποίας είναι η βελτίωση της ευημερίας του κοινωνικού συνόλου.
Βασικά στοιχεία της αρχιτεκτονικής του ευρωπαϊκού φρένου χρέους
Πρώτον, οι προϋπολογισμοί των κρατών πρέπει να είναι ισοσκελισμένοι ή και να εμφανίζουν πλεόνασμα. Ο νέος δανεισμός δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει το 0,5% του ΑΕΠ της χώρας. Ο περιορισμός αναφέρεται στο λεγόμενο διαρθρωτικό έλλειμμα, που προκύπτει αφού αφαιρεθούν οι δαπάνες που πραγματοποιούνται για συγκυριακούς λόγους. Μόνο σε πολύ εξαιρετικές περιπτώσεις είναι δυνατή η υπέρβαση αυτού του ορίου.
Δεύτερον, το συνολικό χρέος μιας χώρας δεν επιτρέπεται να ξεπεράσει το 60% του ΑΕΠ της, κάτι που προέβλεπε επίσης και η συνθήκη του Μάαστριχτ.
Τι θα συμβεί όμως αν ένα κράτος παραβιάσει αυτούς τους κανόνες;
Αν ο ετήσιος νέος δανεισμός για τη χρηματοδότηση του διαρθρωτικού ελλείμματος, υπερβεί το ανώτατο όριο του 0,5% του ΑΕΠ, τότε ενεργοποιείται αυτόματα η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, κάτι που μόνο με την ψήφο των 2/3 των υπουργών οικονομικών μπορεί να αποτραπεί. Το έλλειμμα εγγράφεται στον λεγόμενο εξισωτικό λογαριασμό και ταυτόχρονα υποβάλλεται από τη χώρα σχέδιο μείωσής του με συγκεκριμένα μέτρα. Έτσι, ανοίγει ο δρόμος για νομιμοποίηση των περικοπών κυρίως στις κοινωνικές δαπάνες, που είναι και το πρώτο θύμα του μηχανισμού.
Στην περίπτωση που το συνολικό χρέος της χώρας υπερβαίνει το 60% του ΑΕΠ, προβλέπεται δραστική μείωση του υπερβάλλοντος χρέους κατά 5% το χρόνο, ώστε να επανέλθει σε 20 χρόνια στο επίπεδο που απαιτεί η ρήτρα. Ας σημειωθεί, ότι τα 2/3 των χωρών της Ένωσης εμφανίζουν συνολικό χρέος πάνω από το όριο, οι δε χώρες του Νότου θα δυσκολευτούν πολύ να παράγουν τα αναγκαία δημοσιονομικά πλεονάσματα ώστε να ανταποκριθούν σε τόσο μεγάλες απαιτήσεις. Η Ελλάδα, η οποία προς το παρόν εξαιρείται επειδή βρίσκεται σε πρόγραμμα, με τα σημερινά δεδομένα θα χρειαζόταν περί το 6% του ΑΕΠ της για να καλύψει τη ρήτρα.
Ρήτρες όμως χωρίς κυρώσεις κατά τους εμπνευστές τους δεν θα είχαν νόημα. Έτσι, προβλέπεται για την υπέρβαση του ελλείμματος πρόστιμο ίσο με το 0,1% του ΑΕΠ της παραβάτριας χώρας, το οποίο καταβάλλεται στο λογαριασμό του ESM. Για τις μεγάλες χώρες το ποσό αυτό μπορεί να ανέρχεται σε μερικά δις Ευρώ. Η μη συμμόρφωση εξάλλου με τη ρήτρα του 60% για το συνολικό χρέος, αποκλείει τη συγκεκριμένη χώρα από την πρόσβαση για βοήθεια στον ESM σε περίπτωση που υπάρξει ανάγκη.
Στόχος του νέου θεσμού
Είναι σαφές, ότι η θεσμοθέτηση ενός αυτόματου «χρεόφρενου» αποσκοπεί στον αποτελεσματικό περιορισμό των πολιτικών επιλογών, οι οποίες ενίοτε οδηγούν στην αύξηση των ελλειμμάτων και τελικά του συνολικού χρέους. Αυτή είναι η μια όψη. Η άλλη παραπέμπει σε μια προσπάθεια παγίωσης και μάλιστα με ισχύ συνταγματικής πρόβλεψης, δηλαδή χωρίς χρονικό περιορισμό, μιας συντηρητικής νεοφιλελεύθερης οικονομικής πολιτικής, η οποία όπως θα δούμε, ούτε αποτελεσματική είναι αλλά ούτε και δίκαιη. Τελική επιδίωξη είναι, η μείωση των χρεών και η οικοδόμηση συνθηκών σταθερής δημοσιονομικής πολιτικής. Για να εξασφαλισθεί αυτό θα πρέπει ο μηχανισμός να φροντίζει, ώστε σε περιόδους οικονομικής έξαρσης να δημιουργούνται δημοσιονομικά πλεονάσματα, τα οποία θα χρησιμοποιούνται σε περιόδους οικονομικής κάμψης για την κάλυψη συγκυριακών δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Μακροπρόθεσμα περιορίζεται ή εξαφανίζεται ο καθαρός νέος δανεισμός, ενώ ο λόγος χρέους, σε περίπτωση που προκύψει αύξηση του ΑΕΠ, μειώνεται. Είναι όμως έτσι τα πράγματα?
Επιφυλάξεις για την αποτελεσματικότητα του θεσμού
Για να κρίνει κανείς αντικειμενικά και με επιστημονική ακρίβεια ένα θεσμό θα έπρεπε να έχει δοκιμασθεί στην πράξη, ώστε μέσα από τα αποτελέσματα να διαφανεί η χρησιμότητά του ή όχι. Επειδή στην περίπτωση του φρένου χρέους πρόκειται για έναν νέο αδοκίμαστο μηχανισμό, ο μόνος τρόπος για να προσεγγίσει κανείς τις πιθανές επιπτώσεις από την εφαρμογή του, είναι η εκτίμηση μέσω προσομοιώσεων. Στη διεθνή βιβλιογραφία υπάρχουν ήδη αρκετές μελέτες, οι οποίες καταπιάνονται με το θέμα, κυρίως όμως σε ότι αφορά τις επιπτώσεις σε μεμονωμένες χώρες. Ανάμεσά τους ξεχωρίσαμε μια πολύ ενδιαφέρουσα μελέτη του Ινστιτούτου του Ιδρύματος για την Επιστήμη και την Πολιτική του Βερολίνου (Καθηγητής Ognian N. Hishow), η οποία αναφέρεται στις επιπτώσεις από μια πιθανή εφαρμογή του μηχανισμού στο σύνολο των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εξαιρουμένων μερικών που εμφάνιζαν ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς χωρίς διαρθρωτικά ελλείμματα.
Για τις ανάγκες της μελέτης και τη διερεύνηση των πιθανών επιπτώσεων από την εφαρμογή του φρένου χρέους, επελέγησαν τρεις χαρακτηριστικές οικονομικές καταστάσεις. α) μια πολύ καλή το 2007, β) μια φυσιολογική από το 2002 έως και το 2006 και γ) μια πολύ κακή το 2009. Ως κριτήριο χρησιμοποιήθηκε το πιθανό αναπτυξιακό κενό που δημιουργείται από μια ενδεχόμενη εφαρμογή της ρήτρας.
Περίπτωση (α) : Όπως ήταν αναμενόμενο, το χρεόφρενο σε περιόδους οικονομικής έξαρσης δεν εμποδίζει την ανάπτυξη, συνεπώς δεν προέκυψε κανένα αναπτυξιακό κενό. Το γεγονός ότι το 2007, παρά τις σημαντικές αυξήσεις του ΑΕΠ, 18 από τα 27 κράτη-μέλη έκλεισαν τον προϋπολογισμό τους με ελλείμματα, δεν οφείλεται σε ανάγκες ενίσχυσης της οικονομικής συγκυρίας, αλλά στην πολιτική δαπανών τους.
Περίπτωση (β) : Δε συμβαίνει όμως το ίδιο σε περιόδους ύφεσης ή ασθενικής ανάπτυξης. Εδώ το χρεόφρενο έδειξε ότι λειτουργεί προκυκλικά. Τα αποτελέσματα που προέκυψαν καταδεικνύουν ότι σ’αυτήν την περίπτωση οι περισσότερες χώρες για να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα αύξησαν τα διαρθρωτικά τους ελλείμματα, πολύ πάνω από αυτό που θα επέτρεπε η ρήτρα. Ο Μηχανισμός όμως προβλέπει ότι διαρθρωτικά ελλείμματα που υπερβαίνουν το 0,5 % ή το 1% του ΑΕΠ για χώρες που το χρέος τους είναι κάτω από το όριο του 60%, μεταφέρονται υποχρεωτικά σε έναν εξισωτικό λογαριασμό που θα φροντίσει στη συνέχεια για την εξάλειψή τους μέσω μειωμένου καθαρού δανεισμού. Η διαδικασία αυτή οδηγεί σε περιορισμό των δημοσίων δαπανών, ο οποίος βέβαια λειτουργεί ενισχυτικά στην περαιτέρω επιδείνωση της οικονομικής κατάστασης.
Μια άλλη μελέτη του Ινστιτούτου Μακροοικονομικής Συγκυρίας του Duesseldorf (Καθ. Gustav Horn) για την ίδια περίοδο και για την περίπτωση της Γερμανίας, έδειξε, ότι σε περίπτωση ισχύος του χρεόφρενου η χώρα θα είχε κατά 1,5% μικρότερη ανάπτυξη το χρόνο καθώς και 500.000 εργαζόμενους λιγότερους.
Περίπτωση (γ) : Σε περίοδο κρίσης οι αρνητικές επιδράσεις είναι ακόμη χειρότερες. Η εφαρμογή του χρεόφρενου επιτρέπει εδώ βέβαια τη δημιουργία σημαντικών ελλειμμάτων, όπως όμως δείχνουν τα στοιχεία για το 2009, σχεδόν σε όλες τις χώρες τα ελλείμματα ήσαν πολύ μεγαλύτερα για να καλυφθεί το αναπτυξιακό κενό, από εκείνα που θα επέτρεπε το χρεόφρενο. Η εφαρμογή της ρήτρας σ’αυτήν την περίπτωση θα καθιστούσε αναγκαία μια δραστική μείωση των διαρθρωτικών ελλειμμάτων, η οποία σε περιόδους σχετικής στασιμότητας και ανεργίας είναι οικονομικά αδιέξοδη και πολιτικά ανεφάρμοστη. Μάλιστα, όπως διαπιστώνεται σε μελέτη των καθηγητών DeLong και Summers οι περικοπές δαπανών μπορούν να οδηγήσουν και σε μεγαλύτερο χρέος.
Είναι σαφές ότι εδώ πρόκειται για ακαδημαϊκά κατασκευάσματα, που όμως δείχνουν ότι τα δημοσιονομικά μεγέθη δεν πρέπει να ορίζονται εξωγενώς με βάση μια σταθερή ρήτρα, αλλά ως μέρος του συστήματος, που διαμορφώνει προϋποθέσεις άσκησης αποτελεσματικής πολιτικής. Άλλωστε, η εθνική δημοσιονομική πολιτική είναι το μόνο εργαλείο που απέμεινε για να χρησιμοποιήσει κανείς ώστε να αντιμετωπίσει τις επιπτώσεις μιας αρνητικής οικονομικής συγκυρίας, που εμφανίζεται διαφορετική από χώρα σε χώρα. Για το σκοπό αυτό οι κυβερνήσεις χρειάζονται μεγαλύτερα περιθώρια κινήσεων από εκείνα που επιτρέπει το φρένο χρέους.
Οι σημαντικότερες αδυναμίες
Με βάση τα στοιχεία των διαθέσιμων μελετών αλλά και το σκεπτικό που αναπτύχθηκε παραπάνω οδηγούμαστε συνοπτικά στη διαπίστωση των εξής βασικών αδυναμιών του φρένου χρέους.
1. Βασίζεται σε έναν πολύπλοκο μαθηματικό τύπο. Αρκούν μόνο μερικές στατιστικές ανακρίβειες για να παρουσιασθούν πολύ σημαντικά υπολογιστικά λάθη. Το ότι οι τυχόν παρεκκλίσεις καταγράφονται και διορθώνονται μέσω του εξισωτικού λογαριασμού, αυτό δεν επηρεάζει τις αρνητικές συνέπειες της εφαρμογής. Είναι προφανές βέβαια ότι, η ακαδημαϊκή αμφισβήτηση πλήττει την εγκυρότητα του θεσμού.
2. Η άμεση υιοθέτηση του χρεόφρενου θα ήταν εφικτή μόνο σε χώρες που παρουσιάζουν πολύ μικρά διαρθρωτικά ελλείμματα. Για όλες τις άλλες απαιτούνται μεγάλοι χρόνοι προσαρμογής. Είναι γνωστό ότι τα ελλείμματα που δημιούργησαν οι περισσότερες χώρες ήσαν διαρθρωτικά, ενώ η συγκυριακή συνιστώσα ήταν περιορισμένη. Το φρένο χρέους απαιτεί από μια χώρα που υπερβαίνει το διαρθρωτικό της έλλειμμα το 0,5% του ΑΕΠ της να πάρει πρόσθετα περιοριστικά μέτρα, τα οποία είναι πολύ πιθανό να έχουν προκυκλικό χαρακτήρα. Ας σημειωθεί ότι το 2013 18 από τις 27 χώρες παρουσίαζαν διαρθρωτικά ελλείμματα πάνω από το 0,5%, άλλες μεγαλύτερα και άλλες μικρότερα.
3. Σε περιόδους οικονομικής έξαρσης το μέτρο λειτουργεί χωρίς προβλήματα, ενώ αντίθετα σε φάσεις ασθενούς ανάπτυξης απαιτεί διορθωτικά μέτρα. Μια τέτοια προσαρμογή είναι πιθανό να περιορίσει τη ζήτηση και να μειώσει τις αναπτυξιακές δυνατότητες. Αυτό θα είχε ως επακόλουθο τη λήψη περαιτέρω μέτρων. Μετά δε από την εμπειρία των αρνητικών πολλαπλασιαστών για κάθε ένα δις περικοπών προκαλείται πολύ μεγαλύτερη απώλεια στο ΑΕΠ αλλά και στα έσοδα του κράτους. Αντιλαμβάνεται κανείς ότι αυτή θα ήταν η αρχή ενός καθοδικού φαύλου κύκλου.
4. Εντελώς ακατάλληλο είναι επίσης το φρένο χρέους σε περιπτώσεις έκτακτων αναγκών για τη χρηματοδότηση σημαντικών τομέων της οικονομίας, όπως του τραπεζικού. Για την αντιμετώπιση μιας τέτοιας κατάστασης το δημόσιο εμφανίζεται ως έσχατος δανειστής με αποτέλεσμα να εκτοξεύεται το διαρθρωτικό έλλειμμα. Στην πρόσφατη χρηματοπιστωτική κρίση τέτοιο πρόβλημα αντιμετώπισαν πολλές χώρες όπως η Ισπανία, η Ιρλανδία, η Γερμανία, η Γαλλία, το Βέλγιο και άλλες. Η εφαρμογή του χρεόφρενου το 2010 σε καμιά περίπτωση δεν θα μπορούσε να αποτρέψει την εκτόξευση των χρεών το 2009.
5. Εναλλακτικές προτάσεις στο φρένο χρέους
Στην ανάγκη για να αποκατασταθεί διαρκής νομισματική σταθερότητα στο Ευρωσύστημα, αλλά και να τεθούν οι βάσεις μιας χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, αναφέρονται αρκετοί μελετητές με προτάσεις που απορρίπτουν ή διαφοροποιούνται σημαντικά από το εμφανιζόμενο ως μονόδρομο φρένο χρέους. Σταχυολογώ μερικές από αυτές:
Πρόταση 1η:
Ένα από τα ισχυρά επιχειρήματα κατά τους υποστηρικτές του φρένου χρέους, είναι η αποκατάσταση της δικαιοσύνης μεταξύ των γενεών. Ακούγεται συχνά, ότι δεν είναι ηθικό οι επόμενες γενιές να πληρώνουν για τα χρέη των προηγούμενων. Κατά τους καθηγητές Bofinger και Horn αυτή είναι μια κοντόφθαλμη ερμηνεία της δικαιοσύνης των γενεών. Πρόκειται για μια παθητική φροντίδα για το μέλλον, αφού εστιάζει στην εξάλειψη των ελλειμμάτων, ενώ αυτό που είναι εξίσου αναγκαίο είναι η ενεργητική φροντίδα, η οποία παρέχει στις επόμενες γενιές καλές υποδομές, μόρφωση, έρευνα, καθαρό περιβάλλον, τα οποία θα έπρεπε να χρηματοδοτούνται μέσω δανεισμού.
Αντί του φρένου χρέους προτείνεται η λύση ενός δεσμευτικού μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού προγράμματος, το οποίο πρέπει να περιλαμβάνει τρεις βασικούς δείκτες:
1. Δημόσιο χρέος/ΑΕΠ
2. Δαπάνες για δημόσιες επενδύσεις/ΑΕΠ
3. Φόροι και ασφαλιστικές εισφορές/ΑΕΠ
Την εποπτεία και τον έλεγχο για την τήρηση των στόχων θα πρέπει να έχει ένα Συμβούλιο Μέλλοντος. Έτσι θα διασφαλίζεται μια καλύτερη κατανομή των βαρών μεταξύ των γενεών, αφού και κατά τον Musgrave οι επόμενες γενιές επωφελούνται από τα αποτελέσματα των επενδύσεων που πραγματοποιεί με χρέη η προηγούμενη.
Πρόταση 2η:
Σημαντικά διαφοροποιημένη, αλλά στην ίδια κατεύθυνση με τη λογική του φρένου χρέους, κινείται και μια πρόταση του Dennis Snower του Ινστιτούτου για την Παγκόσμια Οικονομία του Κιέλου. Θα πρέπει να θεσπισθεί μόνο μια ρήτρα χρέους, το γνωστό 60% επί του ΑΕΠ και στη συνέχεια κάθε χώρα θα καταθέτει πρόγραμμα για την εκπλήρωση αυτού του στόχου, με ευχέρεια ρύθμισης συγκυριακών θεμάτων μέσω του κρατικού προϋπολογισμού, το οποίο θα εγκρίνεται και θα ελέγχεται από μια 15μελή Επιτροπή Χρέους, αποτελούμενη από οικονομολόγους κύρους και η οποία θα λειτουργεί ως όργανο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Είναι φανερό, ότι και η πρόταση αυτή αναγορεύει ως βασικό στόχο της οικονομικής πολιτικής την εξυπηρέτηση του χρέους, θέτοντας σε δεύτερη μοίρα την απασχόληση, την ανάπτυξη, τον πληθωρισμό, το ισοζύγιο πληρωμών καθώς και την κατανομή του εισοδήματος.
3η Πρόταση:
Στην ανάγκη για την απόκτηση ενός νέου θεσμικού υπόβαθρου, ώστε η δημοσιονομική διαχείριση να είναι διαρκής, συνεκτική και πιο δεσμευτική, αναφέρεται και ο καθηγητής Πάνος Καζάκος σε σχετική εισήγησή του στο ΕΛΙΑΜΕΠ το Νοέμβριο του 2009. Διαπιστώνει την ανάγκη σύστασης ανεξάρτητης αρχής, που θα ασχολείται με οικονομικές και δημοσιονομικές προγνώσεις, θα ετοιμάζει εκθέσεις έγκαιρης προειδοποίησης για πιθανούς μακροοικονομικούς κινδύνους και θα λειτουργεί προληπτικά απέναντι σε αποφάσεις της πολιτικής ηγεσίας που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε εκτροχιασμό.
Εδώ θα πρέπει να τονισθεί ιδιαίτερα η σημασία της εγκυρότητας των διαθέσιμων στοιχείων, που εκδίδουν οι στατιστικές αρχές. Καμία επιτροπή και καμία μέθοδος δεν είναι σε θέση να αποτρέψει μια αρνητική εξέλιξη, όταν τα στοιχεία που χρησιμοποιούνται δεν είναι ειλικρινή.
Πρόταση 4η:
Άφησα τέλος την πολύ ενδιαφέρουσα πρόταση του πρώην υπουργού Αλέκου Παπαδόπουλου περί δημιουργίας ενός θεσμού κύρους παρά τω Προέδρω της Δημοκρατίας, συνταγματικά κατοχυρωμένου. Πρόκειται για ένα συμβούλιο αποτελούμενο από 3-5 μέλη (υποθέτω στα πρότυπα του γερμανικού συμβουλίου σοφών), το οποίο δεν θα ασχολείται μόνο με θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά και με την αξιολόγηση των χρηματοοικονομικών κινδύνων καθώς και με τον εντοπισμό δυνητικών μακροοικονομικών ανισορροπιών.
Η πρόταση αυτή κατάλληλα επεξεργασμένη θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο μελέτης για την επόμενη αναθεώρηση του συντάγματος, επειδή πρόκειται για έναν θεσμό, ο οποίος αντιμετωπίζει τη λειτουργία της οικονομίας και τα προβλήματά της, ως ένα ενιαίο σύνολο και όχι αποσπασματικά. Η ελληνική εμπειρία άλλωστε δείχνει, ότι θα πρέπει να κινηθούμε προς αυτήν την κατεύθυνση, αφού του εκτροχιασμού του χρέους το 2009 είχε προηγηθεί ο εκτροχιασμός στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών ήδη το 2007. Μια έγκαιρη και έγκυρη παρέμβαση ενός ανεξάρτητου σοβαρού οργάνου, όπως το προτεινόμενο, θα μπορούσε να αποτρέψει τον κίνδυνο χρεοκοπίας, κάτι που δυστυχώς δεν έκανε η Τράπεζα της Ελλάδος, η οποία αρκέστηκε απλά στην ανακοίνωση των στοιχείων. Θεωρώ συνεπώς ότι θα ήταν χρήσιμο και ωφέλιμο για τη χώρα η ίδρυση και συνταγματική κατοχύρωση ενός Εθνικού Συμβουλίου Οικονομικής Πολιτικής, ενώ θα πρέπει να αποφύγουμε μια πρόβλεψη ενός δημοσιονομικού κανόνα, όπως το φρένο χρέους, στο σύνταγμα της χώρας.
Ανεξάρτητα όμως από τις δικές μας επιλογές, σε πολλές χώρες της Ένωσης καταγράφονται ήδη αρνητικά αποτελέσματα και μόνο στην προσπάθειά τους για να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις του νέου δημοσιονομικού κανόνα. Η περιοριστική πολιτική που τους έχει επιβληθεί, οδηγεί την Ευρώπη αναπόφευκτα σε μια παρατεταμένη στασιμότητα με ορατό τον κίνδυνο του αποπληθωρισμού. Για να αποφευχθεί η περαιτέρω επιδείνωση είναι αναγκαία η χαλάρωση της δημοσιονομικής και της εισοδηματικής πολιτικής, αφού παρά τις φιλότιμες, αλλά καθυστερημένες προσπάθειες της ΕΚΤ, οι επιδράσεις της νομισματικής πολιτικής πέφτουν στο κενό, δείχνοντας ότι βρισκόμαστε ήδη στο αδιέξοδο της παγίδας ρευστότητας. Έτσι, παρά τα μηδενικά επιτόκια, παρά τη σημαντική τόνωση από την χαμηλή τιμή του πετρελαίου, παρά τη μεγάλη πτώση του Ευρώ, φοβάμαι ότι η Ευρώπη οδεύει με τραβηγμένο χειρόφρενο σε μια νέα βαθύτερη κρίση, με ότι αυτό συνεπάγεται για το ρόλο της στο διεθνή καταμερισμό δυνάμεων.
Κλείνοντας θα μου επιτρέψετε δύο παρατηρήσεις σχετικά με τη συμπλήρωση του οπλοστασίου για ένα αποτελεσματικότερο και δικαιότερο δημοσιονομικό σύστημα.
Πρώτον, θα πρέπει εκτός από τον τομέα των δαπανών, που επικεντρώνεται το φρένο χρέους, να υπάρξουν παρεμβάσεις και στον τομέα των εσόδων. Σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες παρατηρήθηκε ένας ανταγωνισμός στη μείωση των φορολογικών συντελεστών σε εισοδήματα και κέρδη που οδήγησε σε μεγάλες τρύπες στους προϋπολογισμούς. Από την άλλη η πρόταση για επιβολή φόρου επί των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, ο γνωστός φόρος Tobin, καρκινοβατεί. Στη χώρα μας επίσης θα πρέπει να γίνουν προσπάθειες για να αυξήσουμε τα έσοδα μειώνοντας την απόκλιση από το μέσο όρο της Ένωσης που πριν από την κρίση βρισκόταν στο 6%, με κάποια βελτίωση τα τελευταία χρόνια. Σε όρους 2009 αυτή η υστέρηση, η φοροδιαφυγή δηλαδή, κόστισε στη χώρα τα τελευταία είκοσι χρόνια περί τα 280 δις Ευρώ, όσο είναι σχεδόν και το δημόσιο χρέος.
Δεύτερον, αφού στις περισσότερες χώρες το πρόβλημα της υπερχρέωσης δημιουργήθηκε μέσα από την ανάγκη για τη σωτηρία των τραπεζών, θα πρέπει να γίνουν παρεμβάσεις στις αιτίες που προκάλεσαν την κρίση. Η σημαντικότερη από αυτές θα ήταν ένας διαχωρισμός των τραπεζών σε επενδυτικές και εμπορικές, ώστε όταν μια επενδυτική τράπεζα, που διαχειρίζεται μεγαλύτερους κινδύνους, αντιμετωπίζει δυσκολίες, να αφήνεται να χρεοκοπήσει, χωρίς να θίγονται ούτε οι καταθέτες αλλά ούτε και οι φορολογούμενοι με την αύξηση του δημοσίου χρέους. Πολύ φοβούμαι, ότι και η νεοσυσταθείσα Τραπεζική Ένωση, με το οπλοστάσιο που διαθέτει, δεν θα είναι σε θέση να αντιμετωπίσει μια νέα κρίση στο μέλλον, που το πιο πιθανό είναι να προέλθει από τις επενδυτικές δραστηριότητες των εμπορικών τραπεζών.
Έτσι, υπό την πίεση των γεγονότων, σε μια στιγμή όπου είχε αρχίσει να αμφισβητείται ακόμη και η ίδια η ύπαρξη του Ευρώ, γεννήθηκε το Δημοσιονομικό Σύμφωνο. Βασική συνιστώσα του Συμφώνου είναι το «φρένο χρέους», μια ρήτρα η οποία είχε ήδη υιοθετηθεί από το γερμανικό κοινοβούλιο και έχει περάσει στο σύνταγμα της χώρας από το 2009. Κατά τους εμπνευστές της η νέα εφαρμογή έχει σχεδιασθεί ώστε να ενισχύσει περαιτέρω τις ρυθμίσεις, που προβλέπονται για το θέμα, στη Συνθήκη του Μάαστριχτ, αλλά και στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης και οι οποίες κρίθηκε ότι δεν ήταν επαρκείς.
Στη Σύνοδο Κορυφής της 8 και 9 Δεκεμβρίου του 2011, αποφασίσθηκε η θέσπιση μιας σειράς «κανόνων για έναν ισοσκελισμένο προϋπολογισμό σε κάθε κράτος - μέλος της Ευρωζώνης, οι οποίοι θα μεταφέρουν τις απαιτήσεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης στην εθνική νομοθεσία, σε επίπεδο συντάγματος ή σε άλλο ισότιμο νομοθετικό επίπεδο». Στις 3 Μαρτίου 2012 υπεγράφη το σύμφωνο από όλες τις χώρες, εκτός της Μεγάλης Βρετανίας και της Τσεχίας, το οποίο τέθηκε σε εφαρμογή την 1.1.2013. Η απόφαση άφησε ανοιχτό το θέμα της υποχρεωτικής εισαγωγής του θεσμού στα εθνικά συντάγματα, κάτι που έδωσε τη δυνατότητα στις επιμέρους χώρες να κάνουν τις δικές τους επιλογές. Η Ελλάδα επέλεξε να ενσωματώσει τη σχετική οδηγία 2011/85/ΕΕ στο Νόμο 4270 της 28 Ιουνίου 2014, αποφεύγοντας προς το παρόν να δεσμευθεί για συνταγματική κατοχύρωση, με το αιτιολογικό ότι για τη χώρα μας το ευρωπαϊκό δίκαιο υπερισχύει του ελληνικού συντάγματος. Έτσι, καλύπτεται η τυπική υποχρέωση μιας έστω οιονεί συνταγματικής πρόβλεψης, ενώ το ερώτημα για τη σκοπιμότητα κατοχύρωσης μιας τέτοιας ενέργειας από πλευράς ουσίας παραμένει. Σ’αυτό το ερώτημα θα γίνει προσπάθεια να δοθούν απαντήσεις με μοναδικό κριτήριο τη συμβολή ή μη του φρένου χρέους στην επίλυση του προβλήματος της υπερχρέωσης καθώς και στην αναπτυξιακή διαδικασία, που αποτελεί το βασικό στόχο της οικονομικής πολιτικής, αποτέλεσμα της οποίας είναι η βελτίωση της ευημερίας του κοινωνικού συνόλου.
Βασικά στοιχεία της αρχιτεκτονικής του ευρωπαϊκού φρένου χρέους
Πρώτον, οι προϋπολογισμοί των κρατών πρέπει να είναι ισοσκελισμένοι ή και να εμφανίζουν πλεόνασμα. Ο νέος δανεισμός δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει το 0,5% του ΑΕΠ της χώρας. Ο περιορισμός αναφέρεται στο λεγόμενο διαρθρωτικό έλλειμμα, που προκύπτει αφού αφαιρεθούν οι δαπάνες που πραγματοποιούνται για συγκυριακούς λόγους. Μόνο σε πολύ εξαιρετικές περιπτώσεις είναι δυνατή η υπέρβαση αυτού του ορίου.
Δεύτερον, το συνολικό χρέος μιας χώρας δεν επιτρέπεται να ξεπεράσει το 60% του ΑΕΠ της, κάτι που προέβλεπε επίσης και η συνθήκη του Μάαστριχτ.
Τι θα συμβεί όμως αν ένα κράτος παραβιάσει αυτούς τους κανόνες;
Αν ο ετήσιος νέος δανεισμός για τη χρηματοδότηση του διαρθρωτικού ελλείμματος, υπερβεί το ανώτατο όριο του 0,5% του ΑΕΠ, τότε ενεργοποιείται αυτόματα η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, κάτι που μόνο με την ψήφο των 2/3 των υπουργών οικονομικών μπορεί να αποτραπεί. Το έλλειμμα εγγράφεται στον λεγόμενο εξισωτικό λογαριασμό και ταυτόχρονα υποβάλλεται από τη χώρα σχέδιο μείωσής του με συγκεκριμένα μέτρα. Έτσι, ανοίγει ο δρόμος για νομιμοποίηση των περικοπών κυρίως στις κοινωνικές δαπάνες, που είναι και το πρώτο θύμα του μηχανισμού.
Στην περίπτωση που το συνολικό χρέος της χώρας υπερβαίνει το 60% του ΑΕΠ, προβλέπεται δραστική μείωση του υπερβάλλοντος χρέους κατά 5% το χρόνο, ώστε να επανέλθει σε 20 χρόνια στο επίπεδο που απαιτεί η ρήτρα. Ας σημειωθεί, ότι τα 2/3 των χωρών της Ένωσης εμφανίζουν συνολικό χρέος πάνω από το όριο, οι δε χώρες του Νότου θα δυσκολευτούν πολύ να παράγουν τα αναγκαία δημοσιονομικά πλεονάσματα ώστε να ανταποκριθούν σε τόσο μεγάλες απαιτήσεις. Η Ελλάδα, η οποία προς το παρόν εξαιρείται επειδή βρίσκεται σε πρόγραμμα, με τα σημερινά δεδομένα θα χρειαζόταν περί το 6% του ΑΕΠ της για να καλύψει τη ρήτρα.
Ρήτρες όμως χωρίς κυρώσεις κατά τους εμπνευστές τους δεν θα είχαν νόημα. Έτσι, προβλέπεται για την υπέρβαση του ελλείμματος πρόστιμο ίσο με το 0,1% του ΑΕΠ της παραβάτριας χώρας, το οποίο καταβάλλεται στο λογαριασμό του ESM. Για τις μεγάλες χώρες το ποσό αυτό μπορεί να ανέρχεται σε μερικά δις Ευρώ. Η μη συμμόρφωση εξάλλου με τη ρήτρα του 60% για το συνολικό χρέος, αποκλείει τη συγκεκριμένη χώρα από την πρόσβαση για βοήθεια στον ESM σε περίπτωση που υπάρξει ανάγκη.
Στόχος του νέου θεσμού
Είναι σαφές, ότι η θεσμοθέτηση ενός αυτόματου «χρεόφρενου» αποσκοπεί στον αποτελεσματικό περιορισμό των πολιτικών επιλογών, οι οποίες ενίοτε οδηγούν στην αύξηση των ελλειμμάτων και τελικά του συνολικού χρέους. Αυτή είναι η μια όψη. Η άλλη παραπέμπει σε μια προσπάθεια παγίωσης και μάλιστα με ισχύ συνταγματικής πρόβλεψης, δηλαδή χωρίς χρονικό περιορισμό, μιας συντηρητικής νεοφιλελεύθερης οικονομικής πολιτικής, η οποία όπως θα δούμε, ούτε αποτελεσματική είναι αλλά ούτε και δίκαιη. Τελική επιδίωξη είναι, η μείωση των χρεών και η οικοδόμηση συνθηκών σταθερής δημοσιονομικής πολιτικής. Για να εξασφαλισθεί αυτό θα πρέπει ο μηχανισμός να φροντίζει, ώστε σε περιόδους οικονομικής έξαρσης να δημιουργούνται δημοσιονομικά πλεονάσματα, τα οποία θα χρησιμοποιούνται σε περιόδους οικονομικής κάμψης για την κάλυψη συγκυριακών δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Μακροπρόθεσμα περιορίζεται ή εξαφανίζεται ο καθαρός νέος δανεισμός, ενώ ο λόγος χρέους, σε περίπτωση που προκύψει αύξηση του ΑΕΠ, μειώνεται. Είναι όμως έτσι τα πράγματα?
Επιφυλάξεις για την αποτελεσματικότητα του θεσμού
Για να κρίνει κανείς αντικειμενικά και με επιστημονική ακρίβεια ένα θεσμό θα έπρεπε να έχει δοκιμασθεί στην πράξη, ώστε μέσα από τα αποτελέσματα να διαφανεί η χρησιμότητά του ή όχι. Επειδή στην περίπτωση του φρένου χρέους πρόκειται για έναν νέο αδοκίμαστο μηχανισμό, ο μόνος τρόπος για να προσεγγίσει κανείς τις πιθανές επιπτώσεις από την εφαρμογή του, είναι η εκτίμηση μέσω προσομοιώσεων. Στη διεθνή βιβλιογραφία υπάρχουν ήδη αρκετές μελέτες, οι οποίες καταπιάνονται με το θέμα, κυρίως όμως σε ότι αφορά τις επιπτώσεις σε μεμονωμένες χώρες. Ανάμεσά τους ξεχωρίσαμε μια πολύ ενδιαφέρουσα μελέτη του Ινστιτούτου του Ιδρύματος για την Επιστήμη και την Πολιτική του Βερολίνου (Καθηγητής Ognian N. Hishow), η οποία αναφέρεται στις επιπτώσεις από μια πιθανή εφαρμογή του μηχανισμού στο σύνολο των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εξαιρουμένων μερικών που εμφάνιζαν ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς χωρίς διαρθρωτικά ελλείμματα.
Για τις ανάγκες της μελέτης και τη διερεύνηση των πιθανών επιπτώσεων από την εφαρμογή του φρένου χρέους, επελέγησαν τρεις χαρακτηριστικές οικονομικές καταστάσεις. α) μια πολύ καλή το 2007, β) μια φυσιολογική από το 2002 έως και το 2006 και γ) μια πολύ κακή το 2009. Ως κριτήριο χρησιμοποιήθηκε το πιθανό αναπτυξιακό κενό που δημιουργείται από μια ενδεχόμενη εφαρμογή της ρήτρας.
Περίπτωση (α) : Όπως ήταν αναμενόμενο, το χρεόφρενο σε περιόδους οικονομικής έξαρσης δεν εμποδίζει την ανάπτυξη, συνεπώς δεν προέκυψε κανένα αναπτυξιακό κενό. Το γεγονός ότι το 2007, παρά τις σημαντικές αυξήσεις του ΑΕΠ, 18 από τα 27 κράτη-μέλη έκλεισαν τον προϋπολογισμό τους με ελλείμματα, δεν οφείλεται σε ανάγκες ενίσχυσης της οικονομικής συγκυρίας, αλλά στην πολιτική δαπανών τους.
Περίπτωση (β) : Δε συμβαίνει όμως το ίδιο σε περιόδους ύφεσης ή ασθενικής ανάπτυξης. Εδώ το χρεόφρενο έδειξε ότι λειτουργεί προκυκλικά. Τα αποτελέσματα που προέκυψαν καταδεικνύουν ότι σ’αυτήν την περίπτωση οι περισσότερες χώρες για να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα αύξησαν τα διαρθρωτικά τους ελλείμματα, πολύ πάνω από αυτό που θα επέτρεπε η ρήτρα. Ο Μηχανισμός όμως προβλέπει ότι διαρθρωτικά ελλείμματα που υπερβαίνουν το 0,5 % ή το 1% του ΑΕΠ για χώρες που το χρέος τους είναι κάτω από το όριο του 60%, μεταφέρονται υποχρεωτικά σε έναν εξισωτικό λογαριασμό που θα φροντίσει στη συνέχεια για την εξάλειψή τους μέσω μειωμένου καθαρού δανεισμού. Η διαδικασία αυτή οδηγεί σε περιορισμό των δημοσίων δαπανών, ο οποίος βέβαια λειτουργεί ενισχυτικά στην περαιτέρω επιδείνωση της οικονομικής κατάστασης.
Μια άλλη μελέτη του Ινστιτούτου Μακροοικονομικής Συγκυρίας του Duesseldorf (Καθ. Gustav Horn) για την ίδια περίοδο και για την περίπτωση της Γερμανίας, έδειξε, ότι σε περίπτωση ισχύος του χρεόφρενου η χώρα θα είχε κατά 1,5% μικρότερη ανάπτυξη το χρόνο καθώς και 500.000 εργαζόμενους λιγότερους.
Περίπτωση (γ) : Σε περίοδο κρίσης οι αρνητικές επιδράσεις είναι ακόμη χειρότερες. Η εφαρμογή του χρεόφρενου επιτρέπει εδώ βέβαια τη δημιουργία σημαντικών ελλειμμάτων, όπως όμως δείχνουν τα στοιχεία για το 2009, σχεδόν σε όλες τις χώρες τα ελλείμματα ήσαν πολύ μεγαλύτερα για να καλυφθεί το αναπτυξιακό κενό, από εκείνα που θα επέτρεπε το χρεόφρενο. Η εφαρμογή της ρήτρας σ’αυτήν την περίπτωση θα καθιστούσε αναγκαία μια δραστική μείωση των διαρθρωτικών ελλειμμάτων, η οποία σε περιόδους σχετικής στασιμότητας και ανεργίας είναι οικονομικά αδιέξοδη και πολιτικά ανεφάρμοστη. Μάλιστα, όπως διαπιστώνεται σε μελέτη των καθηγητών DeLong και Summers οι περικοπές δαπανών μπορούν να οδηγήσουν και σε μεγαλύτερο χρέος.
Είναι σαφές ότι εδώ πρόκειται για ακαδημαϊκά κατασκευάσματα, που όμως δείχνουν ότι τα δημοσιονομικά μεγέθη δεν πρέπει να ορίζονται εξωγενώς με βάση μια σταθερή ρήτρα, αλλά ως μέρος του συστήματος, που διαμορφώνει προϋποθέσεις άσκησης αποτελεσματικής πολιτικής. Άλλωστε, η εθνική δημοσιονομική πολιτική είναι το μόνο εργαλείο που απέμεινε για να χρησιμοποιήσει κανείς ώστε να αντιμετωπίσει τις επιπτώσεις μιας αρνητικής οικονομικής συγκυρίας, που εμφανίζεται διαφορετική από χώρα σε χώρα. Για το σκοπό αυτό οι κυβερνήσεις χρειάζονται μεγαλύτερα περιθώρια κινήσεων από εκείνα που επιτρέπει το φρένο χρέους.
Οι σημαντικότερες αδυναμίες
Με βάση τα στοιχεία των διαθέσιμων μελετών αλλά και το σκεπτικό που αναπτύχθηκε παραπάνω οδηγούμαστε συνοπτικά στη διαπίστωση των εξής βασικών αδυναμιών του φρένου χρέους.
1. Βασίζεται σε έναν πολύπλοκο μαθηματικό τύπο. Αρκούν μόνο μερικές στατιστικές ανακρίβειες για να παρουσιασθούν πολύ σημαντικά υπολογιστικά λάθη. Το ότι οι τυχόν παρεκκλίσεις καταγράφονται και διορθώνονται μέσω του εξισωτικού λογαριασμού, αυτό δεν επηρεάζει τις αρνητικές συνέπειες της εφαρμογής. Είναι προφανές βέβαια ότι, η ακαδημαϊκή αμφισβήτηση πλήττει την εγκυρότητα του θεσμού.
2. Η άμεση υιοθέτηση του χρεόφρενου θα ήταν εφικτή μόνο σε χώρες που παρουσιάζουν πολύ μικρά διαρθρωτικά ελλείμματα. Για όλες τις άλλες απαιτούνται μεγάλοι χρόνοι προσαρμογής. Είναι γνωστό ότι τα ελλείμματα που δημιούργησαν οι περισσότερες χώρες ήσαν διαρθρωτικά, ενώ η συγκυριακή συνιστώσα ήταν περιορισμένη. Το φρένο χρέους απαιτεί από μια χώρα που υπερβαίνει το διαρθρωτικό της έλλειμμα το 0,5% του ΑΕΠ της να πάρει πρόσθετα περιοριστικά μέτρα, τα οποία είναι πολύ πιθανό να έχουν προκυκλικό χαρακτήρα. Ας σημειωθεί ότι το 2013 18 από τις 27 χώρες παρουσίαζαν διαρθρωτικά ελλείμματα πάνω από το 0,5%, άλλες μεγαλύτερα και άλλες μικρότερα.
3. Σε περιόδους οικονομικής έξαρσης το μέτρο λειτουργεί χωρίς προβλήματα, ενώ αντίθετα σε φάσεις ασθενούς ανάπτυξης απαιτεί διορθωτικά μέτρα. Μια τέτοια προσαρμογή είναι πιθανό να περιορίσει τη ζήτηση και να μειώσει τις αναπτυξιακές δυνατότητες. Αυτό θα είχε ως επακόλουθο τη λήψη περαιτέρω μέτρων. Μετά δε από την εμπειρία των αρνητικών πολλαπλασιαστών για κάθε ένα δις περικοπών προκαλείται πολύ μεγαλύτερη απώλεια στο ΑΕΠ αλλά και στα έσοδα του κράτους. Αντιλαμβάνεται κανείς ότι αυτή θα ήταν η αρχή ενός καθοδικού φαύλου κύκλου.
4. Εντελώς ακατάλληλο είναι επίσης το φρένο χρέους σε περιπτώσεις έκτακτων αναγκών για τη χρηματοδότηση σημαντικών τομέων της οικονομίας, όπως του τραπεζικού. Για την αντιμετώπιση μιας τέτοιας κατάστασης το δημόσιο εμφανίζεται ως έσχατος δανειστής με αποτέλεσμα να εκτοξεύεται το διαρθρωτικό έλλειμμα. Στην πρόσφατη χρηματοπιστωτική κρίση τέτοιο πρόβλημα αντιμετώπισαν πολλές χώρες όπως η Ισπανία, η Ιρλανδία, η Γερμανία, η Γαλλία, το Βέλγιο και άλλες. Η εφαρμογή του χρεόφρενου το 2010 σε καμιά περίπτωση δεν θα μπορούσε να αποτρέψει την εκτόξευση των χρεών το 2009.
5. Εναλλακτικές προτάσεις στο φρένο χρέους
Στην ανάγκη για να αποκατασταθεί διαρκής νομισματική σταθερότητα στο Ευρωσύστημα, αλλά και να τεθούν οι βάσεις μιας χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, αναφέρονται αρκετοί μελετητές με προτάσεις που απορρίπτουν ή διαφοροποιούνται σημαντικά από το εμφανιζόμενο ως μονόδρομο φρένο χρέους. Σταχυολογώ μερικές από αυτές:
Πρόταση 1η:
Ένα από τα ισχυρά επιχειρήματα κατά τους υποστηρικτές του φρένου χρέους, είναι η αποκατάσταση της δικαιοσύνης μεταξύ των γενεών. Ακούγεται συχνά, ότι δεν είναι ηθικό οι επόμενες γενιές να πληρώνουν για τα χρέη των προηγούμενων. Κατά τους καθηγητές Bofinger και Horn αυτή είναι μια κοντόφθαλμη ερμηνεία της δικαιοσύνης των γενεών. Πρόκειται για μια παθητική φροντίδα για το μέλλον, αφού εστιάζει στην εξάλειψη των ελλειμμάτων, ενώ αυτό που είναι εξίσου αναγκαίο είναι η ενεργητική φροντίδα, η οποία παρέχει στις επόμενες γενιές καλές υποδομές, μόρφωση, έρευνα, καθαρό περιβάλλον, τα οποία θα έπρεπε να χρηματοδοτούνται μέσω δανεισμού.
Αντί του φρένου χρέους προτείνεται η λύση ενός δεσμευτικού μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού προγράμματος, το οποίο πρέπει να περιλαμβάνει τρεις βασικούς δείκτες:
1. Δημόσιο χρέος/ΑΕΠ
2. Δαπάνες για δημόσιες επενδύσεις/ΑΕΠ
3. Φόροι και ασφαλιστικές εισφορές/ΑΕΠ
Την εποπτεία και τον έλεγχο για την τήρηση των στόχων θα πρέπει να έχει ένα Συμβούλιο Μέλλοντος. Έτσι θα διασφαλίζεται μια καλύτερη κατανομή των βαρών μεταξύ των γενεών, αφού και κατά τον Musgrave οι επόμενες γενιές επωφελούνται από τα αποτελέσματα των επενδύσεων που πραγματοποιεί με χρέη η προηγούμενη.
Πρόταση 2η:
Σημαντικά διαφοροποιημένη, αλλά στην ίδια κατεύθυνση με τη λογική του φρένου χρέους, κινείται και μια πρόταση του Dennis Snower του Ινστιτούτου για την Παγκόσμια Οικονομία του Κιέλου. Θα πρέπει να θεσπισθεί μόνο μια ρήτρα χρέους, το γνωστό 60% επί του ΑΕΠ και στη συνέχεια κάθε χώρα θα καταθέτει πρόγραμμα για την εκπλήρωση αυτού του στόχου, με ευχέρεια ρύθμισης συγκυριακών θεμάτων μέσω του κρατικού προϋπολογισμού, το οποίο θα εγκρίνεται και θα ελέγχεται από μια 15μελή Επιτροπή Χρέους, αποτελούμενη από οικονομολόγους κύρους και η οποία θα λειτουργεί ως όργανο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Είναι φανερό, ότι και η πρόταση αυτή αναγορεύει ως βασικό στόχο της οικονομικής πολιτικής την εξυπηρέτηση του χρέους, θέτοντας σε δεύτερη μοίρα την απασχόληση, την ανάπτυξη, τον πληθωρισμό, το ισοζύγιο πληρωμών καθώς και την κατανομή του εισοδήματος.
3η Πρόταση:
Στην ανάγκη για την απόκτηση ενός νέου θεσμικού υπόβαθρου, ώστε η δημοσιονομική διαχείριση να είναι διαρκής, συνεκτική και πιο δεσμευτική, αναφέρεται και ο καθηγητής Πάνος Καζάκος σε σχετική εισήγησή του στο ΕΛΙΑΜΕΠ το Νοέμβριο του 2009. Διαπιστώνει την ανάγκη σύστασης ανεξάρτητης αρχής, που θα ασχολείται με οικονομικές και δημοσιονομικές προγνώσεις, θα ετοιμάζει εκθέσεις έγκαιρης προειδοποίησης για πιθανούς μακροοικονομικούς κινδύνους και θα λειτουργεί προληπτικά απέναντι σε αποφάσεις της πολιτικής ηγεσίας που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε εκτροχιασμό.
Εδώ θα πρέπει να τονισθεί ιδιαίτερα η σημασία της εγκυρότητας των διαθέσιμων στοιχείων, που εκδίδουν οι στατιστικές αρχές. Καμία επιτροπή και καμία μέθοδος δεν είναι σε θέση να αποτρέψει μια αρνητική εξέλιξη, όταν τα στοιχεία που χρησιμοποιούνται δεν είναι ειλικρινή.
Πρόταση 4η:
Άφησα τέλος την πολύ ενδιαφέρουσα πρόταση του πρώην υπουργού Αλέκου Παπαδόπουλου περί δημιουργίας ενός θεσμού κύρους παρά τω Προέδρω της Δημοκρατίας, συνταγματικά κατοχυρωμένου. Πρόκειται για ένα συμβούλιο αποτελούμενο από 3-5 μέλη (υποθέτω στα πρότυπα του γερμανικού συμβουλίου σοφών), το οποίο δεν θα ασχολείται μόνο με θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά και με την αξιολόγηση των χρηματοοικονομικών κινδύνων καθώς και με τον εντοπισμό δυνητικών μακροοικονομικών ανισορροπιών.
Η πρόταση αυτή κατάλληλα επεξεργασμένη θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο μελέτης για την επόμενη αναθεώρηση του συντάγματος, επειδή πρόκειται για έναν θεσμό, ο οποίος αντιμετωπίζει τη λειτουργία της οικονομίας και τα προβλήματά της, ως ένα ενιαίο σύνολο και όχι αποσπασματικά. Η ελληνική εμπειρία άλλωστε δείχνει, ότι θα πρέπει να κινηθούμε προς αυτήν την κατεύθυνση, αφού του εκτροχιασμού του χρέους το 2009 είχε προηγηθεί ο εκτροχιασμός στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών ήδη το 2007. Μια έγκαιρη και έγκυρη παρέμβαση ενός ανεξάρτητου σοβαρού οργάνου, όπως το προτεινόμενο, θα μπορούσε να αποτρέψει τον κίνδυνο χρεοκοπίας, κάτι που δυστυχώς δεν έκανε η Τράπεζα της Ελλάδος, η οποία αρκέστηκε απλά στην ανακοίνωση των στοιχείων. Θεωρώ συνεπώς ότι θα ήταν χρήσιμο και ωφέλιμο για τη χώρα η ίδρυση και συνταγματική κατοχύρωση ενός Εθνικού Συμβουλίου Οικονομικής Πολιτικής, ενώ θα πρέπει να αποφύγουμε μια πρόβλεψη ενός δημοσιονομικού κανόνα, όπως το φρένο χρέους, στο σύνταγμα της χώρας.
Ανεξάρτητα όμως από τις δικές μας επιλογές, σε πολλές χώρες της Ένωσης καταγράφονται ήδη αρνητικά αποτελέσματα και μόνο στην προσπάθειά τους για να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις του νέου δημοσιονομικού κανόνα. Η περιοριστική πολιτική που τους έχει επιβληθεί, οδηγεί την Ευρώπη αναπόφευκτα σε μια παρατεταμένη στασιμότητα με ορατό τον κίνδυνο του αποπληθωρισμού. Για να αποφευχθεί η περαιτέρω επιδείνωση είναι αναγκαία η χαλάρωση της δημοσιονομικής και της εισοδηματικής πολιτικής, αφού παρά τις φιλότιμες, αλλά καθυστερημένες προσπάθειες της ΕΚΤ, οι επιδράσεις της νομισματικής πολιτικής πέφτουν στο κενό, δείχνοντας ότι βρισκόμαστε ήδη στο αδιέξοδο της παγίδας ρευστότητας. Έτσι, παρά τα μηδενικά επιτόκια, παρά τη σημαντική τόνωση από την χαμηλή τιμή του πετρελαίου, παρά τη μεγάλη πτώση του Ευρώ, φοβάμαι ότι η Ευρώπη οδεύει με τραβηγμένο χειρόφρενο σε μια νέα βαθύτερη κρίση, με ότι αυτό συνεπάγεται για το ρόλο της στο διεθνή καταμερισμό δυνάμεων.
Κλείνοντας θα μου επιτρέψετε δύο παρατηρήσεις σχετικά με τη συμπλήρωση του οπλοστασίου για ένα αποτελεσματικότερο και δικαιότερο δημοσιονομικό σύστημα.
Πρώτον, θα πρέπει εκτός από τον τομέα των δαπανών, που επικεντρώνεται το φρένο χρέους, να υπάρξουν παρεμβάσεις και στον τομέα των εσόδων. Σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες παρατηρήθηκε ένας ανταγωνισμός στη μείωση των φορολογικών συντελεστών σε εισοδήματα και κέρδη που οδήγησε σε μεγάλες τρύπες στους προϋπολογισμούς. Από την άλλη η πρόταση για επιβολή φόρου επί των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, ο γνωστός φόρος Tobin, καρκινοβατεί. Στη χώρα μας επίσης θα πρέπει να γίνουν προσπάθειες για να αυξήσουμε τα έσοδα μειώνοντας την απόκλιση από το μέσο όρο της Ένωσης που πριν από την κρίση βρισκόταν στο 6%, με κάποια βελτίωση τα τελευταία χρόνια. Σε όρους 2009 αυτή η υστέρηση, η φοροδιαφυγή δηλαδή, κόστισε στη χώρα τα τελευταία είκοσι χρόνια περί τα 280 δις Ευρώ, όσο είναι σχεδόν και το δημόσιο χρέος.
Δεύτερον, αφού στις περισσότερες χώρες το πρόβλημα της υπερχρέωσης δημιουργήθηκε μέσα από την ανάγκη για τη σωτηρία των τραπεζών, θα πρέπει να γίνουν παρεμβάσεις στις αιτίες που προκάλεσαν την κρίση. Η σημαντικότερη από αυτές θα ήταν ένας διαχωρισμός των τραπεζών σε επενδυτικές και εμπορικές, ώστε όταν μια επενδυτική τράπεζα, που διαχειρίζεται μεγαλύτερους κινδύνους, αντιμετωπίζει δυσκολίες, να αφήνεται να χρεοκοπήσει, χωρίς να θίγονται ούτε οι καταθέτες αλλά ούτε και οι φορολογούμενοι με την αύξηση του δημοσίου χρέους. Πολύ φοβούμαι, ότι και η νεοσυσταθείσα Τραπεζική Ένωση, με το οπλοστάσιο που διαθέτει, δεν θα είναι σε θέση να αντιμετωπίσει μια νέα κρίση στο μέλλον, που το πιο πιθανό είναι να προέλθει από τις επενδυτικές δραστηριότητες των εμπορικών τραπεζών.
RSS Feed
